宋功德：坚定不移推进依规治党
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度”重大政治论断。这个“法度”，主要就是党内法规。加强新时代党的建设，必须认真学习贯彻习近平总书记关于依规治党的重要论述，把党内法规制度建设贯穿于党的建设各方面全过程，坚持治党必依党规、党规必成体系、立规必重质量、执规必动真格，坚定不移推进依规治党。
一、治党必依党规
党的十九大明确提出要坚持依规治党。习近平总书记深刻指出：“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。”
为什么全面从严治党在根本上要靠依规治党？习近平总书记指出：“没有规矩不成其为政党，更不成其为马克思主义政党。”我们党是大党，有近9000万党员、450多万基层党组织、3200多个地方党委、8.6万个党组、2.6万个党的工作机关；我们党是执政党，在13亿多人口的大国长期执政，发挥总揽全局、协调各方领导核心作用。党组织和党员数量如此之多、活动范围如此之广、职责任务如此之重，要坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，要保证党的工作活动规范有序，要保证纵横交错的党内关系有条不紊，要保证全党团结统一、行动一致，实行依规治党是不二法门。
党中央推进全面从严治党，抓思想从严、抓管党从严、抓执纪从严、抓治吏从严、抓作风从严、抓反腐从严，这“六个从严”各有侧重，共通的一点是每个“从严”都注重发挥党内法规的引领保障作用，贯穿“六个从严”始终的是从严建章立制、从严执规执纪。党的十八大以来，党内法规制定工作驶入快车道，先后制定修订140多部中央党内法规，包括1部党章、2部准则、14部条例，占240多部现行中央党内法规的60%。同时，党中央高度重视制度执行，坚持有规必依、执规必严、违规必究，从严执规执纪。只要党的领导和党的建设活动推进到哪里，全面从严治党就延伸到哪里，党内法规制度建设就跟进到哪里，依规治党的强烈信号和强大威力就释放到哪里，制度权威和规矩意识就强化到哪里，党中央权威和集中统一领导、“四个意识”就在哪里落地生根。
图片来源 ：“伟大的变革——庆祝改革开放 40 周年大型展览”
二、党规必成体系
坚持依规治党，首先要解决有规可依问题。习近平总书记要求：“以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板，力争到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系。”
新时代党的建设要求建成什么样的党内法规制度体系？《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》从两个方面作了回答：一方面，从逻辑结构来看，“党内法规制度体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体”。另一方面，从质量要求来看，党内法规制度体系要满足“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”16字标准。根据该《意见》，党内法规制度体系是以两个“1+4”的纵横交错为基本架构的。
“1”是指党章。作为党的根本大法，党章是“万规之本”，其他党内法规制度都是从党章这个“根”上生发出来的“枝桠”；是“万规之基”，整个党内法规制度体系大厦建筑于党章这个“基石”之上；是“万规之首”，统领着覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系建设；是“万规之王”，在各级各类党内法规中具有最大权威和最高效力。
第一个“1+4”指的是纵向上的效力位阶。其中的“4”依次是指由党中央制定的中央党内法规，由中央纪委、中央各部门制定的部委党内法规，由省级党委制定的地方党内法规，以及由党中央授权的副省级城市和省会城市党委制定的地方党内法规。
第二个“1+4”指的是横向上的调整领域。其中的“4”是指党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大制度板块。其中，党的组织法规制度侧重从“主体”上规范党的各级各类组织的产生和职责问题；党的领导法规制度侧重规范党统领经济社会发展的领导“行为”；党的自身建设法规制度侧重规范以党的政治建设为统领的党的自身建设“行为”；党的监督保障法规制度侧重规范“监督保障”活动。据此，形成主体、行为、监督保障三位一体的党内法规制度架构。
如果将建构党内法规制度体系比作盖房子，那就要分三步走，第一步是夯基垒台，主要任务是修订完善党章；第二步是立柱架梁，主要任务是制定一批准则、条例等基础主干党内法规；第三步是添砖加瓦，主要任务是制定一大批规则、规定、办法、细则等配套法规。柱立则墙固，梁横则屋成。在党的十九大新修订的党章基础上，当前建成体系的主要任务是抓紧制定相关准则、条例，搭建四梁八柱、形成主体框架。
图片来源 ：“伟大的变革——庆祝改革开放 40 周年大型展览”
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三、立规必重质量
党中央把提升党内法规制度质量当作重中之重，习近平总书记明确提出要“确保每项制度都立得住、行得通、管得了”的指示要求。
党内法规必须姓“党”，彰显政治性。党的十九大报告指出，旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义执政党的根本要求。党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果。毫不动摇坚持正确政治方向，这是党内法规制定工作必须遵循的第一位要求，也是衡量党内法规制度质量的第一标准。我们党是具有鲜明阶级性的政治组织，党内法规作为党的意志的体现，只能姓“党”，必须具有鲜明政治性，必然要有与生俱来的红色基因。政治性，是党内法规的“魂”。
制度安排要切合实际，保证可行性。党内法规的制定和实施并不是无条件的，制定时机不适当、实施条件不成熟，即使有了规定也难以落地，即使一时落地也难以持久。提高党内法规制定质量，关键要“实”。实，要求所立之规做到求真务实，不能违背管党治党、执政治国客观规律；实，要求所立之规做到实事求是，既不能降格以求，在保持党的先进性、纯洁性标准线之下作规定，也不能不顾实际提出高得离谱、根本做不到的要求，否则结果必然导致望尘莫及、无法落地；实，要求所立之规做到实实在在，出实招、办实事，不能为了所谓政绩搞“面子”光鲜“里子”败絮的“制度形象工程”，不能为了装点门面搞摆设性的“制度花瓶”，在建章立制上绝不能作秀、搞形式主义；实，要求所立之规做到朴实无华，一是一、二是二，写得明白、定得清楚，不能语焉不详、模棱两可，不能堆砌词藻、花里胡哨。
制度规定要明确具体，强化可操作性。制定党内法规到底是粗点好还是细点好，要具体情况具体分析，不可一概而论，既不能在宜粗不宜细时纠缠于细枝末节，否则会出现繁琐哲学问题，也不能在宜细不宜粗时规定得粗枝大叶，否则就会出现“网大鱼小”问题。实事求是的做法是宜粗则简、宜细则繁。具体而言，一要区分党内法规的位阶高低，一般是位阶越高越原则，位阶越低越具体；二要区分是基础主干党内法规还是配套性法规，前者可以粗一点，但后者一定要细；三要区分是中央党内法规还是部委党内法规、地方党内法规，中央党内法规可以原则一些，避免出现“一刀切”，部委党内法规和地方党内法规就得紧密结合本部门本地区实际作出更加明确具体的规定；四要区分是总结经验还是实践探索，在将实践证明行之有效的经验上升固化为党内法规时可以规定得细一点，而在鼓励先行先试探索积累经验时，就要规定得粗一点；五要区分是提出高线要求还是作出底线规定，对于高线要求可以“写意”，但对于底线规定就必须“写实”；六要区分是倡导性意见还是禁止性要求，前者可以规定得粗一点把意图表达清楚即可，但后者就得把子丑寅卯对错是非规定得明明白白。
四、执规必动真格
法规制度的生命力在于执行，束之高阁会造成制度浪费，形同虚设会损害党的权威。习近平总书记强调指出：“我们就是要以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓落实，言必信、行必果，真正认真做，到最后自然能起到规范和指导作用。”
实践中造成党内法规执行不力的原因主要有以下几个方面。一是法规质量不行。一些制度规定不切实际、扎不下根，先天不足、质量不过关，自然难以付诸实施。二是依规办事的激励不足。在一些地方和部门，守规不守规结果没什么差别，法规执行得好与差结果差别不大，尚未形成遵规守纪的浓厚氛围，导致“劣币驱逐良币”问题，不少党内法规制度空间被潜规则挤占。三是示范引领不够。一些领导干部不带头尊规学规守规用规，要求别人不做的自己却做了，要求别人做到的自己却做不到，上行下效，法规实施难免落空。四是“破窗效应”。一些党组织和党员干部以为法不责众，习惯随大流，结果踩了红线、破了底线、碰上了高压线。五是毅力不够。一些党组织和领导干部缺乏以踏石留印、抓铁有痕的劲头狠抓制度执行的韧劲，做不到善始善终、善作善成，抓一抓放一放，紧一阵松一阵，虎头蛇尾、有始无终。六是督查追责不力。一些制度执行情况的督促检查跟不上、监督考评不到位、问责追责不严格，未能形成督促制度严格实施的压力。
习近平总书记指出：“多年来的实践告诉我们，贯彻执行法规制度没有绝招，关键在真抓，靠的是严管。”党的十八大以来，党内法规制度执行力之所以明显提升，前提是保证党内法规制定质量过硬，靠的是真抓真管、对症下药、综合施策，打出一套组合拳。解决党内法规制度执行不力问题，要抓住要害、突出领导机关和领导干部这个重点，只要领导机关和领导干部尊崇党规、率先垂范，那么其他党组织和党员不信不守规矩的问题就能迎刃而解。要注重环环紧扣、形成完整的实施链条，主要包括：强化“知规”这个前提，加大党内法规公开力度、宣讲解读力度、教育培训力度、普及宣传力度等，提高党内法规制度的公开性、透明度、知晓率；强化“执规”这个重点，实行党内法规制度执行责任制，做到一级抓一级、层层抓落实，责任到事、责任到岗、责任到人，做到有规必执、执规必严 ；强化“评规”这个抓手，发挥实施效果评估在推动党内法规制度贯彻实施中的重要作用，建立健全党内法规制度执行情况、实施效果评估制度 ；强化“督规”这个关键，强化监督检查，将党内法规制度实施情况作为各级党委督促检查、巡视巡察的重要内容；强化“护规”这个“压舱石”，畅通党员群众对违规违纪、执规不严等行为的反映和检举渠道，加大责任追究和惩处力度，严肃查处违反和破坏党内法规制度的行为，真正让铁规发力、禁令生威。
（作者系中央办公厅法规局局长）