【看点】广安市城乡建设用地增减挂钩项目效益明显

2019年7月，为了解广安市城乡建设用地增减挂钩项目实施情况，广安调查队组织专题调研，走访了广安市自然资源和规划局和广安金卓建设有限公司，深入到武胜县宝箴塞镇、华封镇和邻水县石滓镇等乡镇的项目村进行入户走访调查和现场座谈。调研结果表明：广安市城乡建设用地增减挂钩项目总体推进扎实有效，经济效益和社会效益明显；但存在的问题也不容忽视，需要进一步完善全域规划、有序推进增减挂钩项目，创新项目推进机制，实现企业有发展、政府有收益、农民有保障的多方互利共赢。

广安市城乡建设用地增减挂钩项目实施基本情况

2018年数据显示，广安市土地总面积为63.39万公顷（980.85万亩）；其中，耕地面积30.78万公顷（461.67万亩），可用于城乡建设用地增减挂钩资源0.98万公顷（14.69万亩）。

（一）主要做法

一是成立市属一级国有独资公司，承担广安市土地整治项目统一实施工作。2016年10月，广安市委、市政府批准成立了一家市属一级国有独资公司，即广安金土地开发投资（集团）有限公司（以下简称“金土地集团”）。金土地集团主要承担广安市土地整治项目的统一实施，其行业主管部门为广安市自然资源和规划局。

二是形成一套统筹土地整治项目实施的机制，兼顾各方利益共享共赢。为统筹兼顾市县政府、实施主体、当地群众各方利益，广安市建立了“广安市委市政府统筹管理、广安市自然资源和规划局综合协调督促指导，国有企业统筹实施、节余指标统筹交易、增值效益市县共享”的土地整治项目实施模式，充分调动各方积极性，提升土地整治项目综合效益。一是统筹管理。广安市委市政府成立土地整治项目实施领导小组，明确各级职责，形成整体推进合力。广安市委、市政府作为决策主体，专题研究土地整治项目推进的具体问题，并从立项审批、投资建设、工程实施、风险管控、竣工验收、指标交易、收益分配等方面出台支持政策；广安市自然资源和规划局作为行业主管部门，加强政策技术指导、按项目技术规程和编制指南要求负责入库立项审查审批、日常监管和代政府统筹实施指标交易；广安市级相关部门和区市县（园区）按照分工做好协调配合，保障项目顺利实施；金土地集团作为项目投资实施主体，具体组织实施全市土地整治项目。二是统筹交易。对土地整治产生指标按市政府审批、广安市自然资源和规划局统筹、金土地集团实施的原则实现交易，有效整合资源，提升项目效益。三是统筹效益。项目实施收益以回馈农业、农民为主，其余收益坚持共享原则，按一定比例由广安市政府、区市县（园区）政府、金土地集团进行分配，有效实现市县财政增收、项目区群众受益、国有企业发展的多赢目标。

（二）实施效果

2018年，金土地集团承担的广安区石笋镇、浓溪镇和广门乡等3个增减挂钩项目，建设规模为1238.19亩，指标1037.45亩，总投资22550.56万元；项目区完成复垦拆旧地块427个，涉及拆旧农户1066户3180人；项目区共完成农民集中居住区31个，占地总面积10.45公顷，安置农户570户1752人；项目区其余拆旧农户496户1428人已采取货币化安置。2019年，金土地集团承担实施的挂钩项目共计14个，建设规模为7362.11亩，预算投资98743.99万元。

广安市城乡建设用地增减挂钩项目实施的优势与潜力

（一）优厚的资源储备和广阔的市场前景

数据显示：广安市土地综合整治资源较为丰富，按年增减挂钩项目0.5万亩计，可实施达20年。随着自然资源更多利好政策出台，广安市土地资源优势将更加凸显。随着土地政策调整，土地指标异地流转力度加大，增减挂钩项目呈现出更广阔的发展空间。一是广安市内城乡建设和资源开发均需大量项目指标；二是成都、资阳、眉山等四川省内地区和省外沿海经济发达区近年来指标需求旺盛，广安市外市场潜力巨大。

（二）良好的体制机制保障

一是实现了经营管理上的创新，改变了各级政府大量投资项目建设局面；二是实现了利益共享，兼顾了市、区（市、县）、农户等多方利益；三是建立了国有平台公司，将广安市土地综合整治项目投资建设由金土地集团统一运营，土地整治效益稳中向好。

（三）可观的经济效益

挂钩项目投资较大，回报率也较高，对经济发展的贡献稳步提升。2018年，金土地集团已实施的3个挂钩项目，总投资22550.56万元；通过验收获取增减挂钩结余周转指标993.5亩，实现收入2.9亿元；纯收益约有近0.65亿元，经济效益正逐步显现。

（四）可喜的社会效益

广安市坚持增减挂钩项目与乡村振兴、扶贫攻坚等有机结合，项目实施最大限度惠及民生。数据显示：2018年，广安市实施的3个挂钩项目，妥善安置农户1066户（建新区集中安置570户、货币安置496户，不包括集中居住区范围内原有农户），得到安置农户的一致好评。

调研的武胜县宝箴塞镇有5个村被纳入2019年正在实施的增减挂钩项目之中，涉及农户近480户。双河口村农户王先生家的房屋在项目实施范围内，全家人一致同意参与增减挂钩项目，已与项目施工方达成协议并签约。王先生表示增减挂钩项目来得非常及时，为自家带来了福音：自家建成近40年的房屋不仅能参与项目获得资金补助，还能有机会在农户集中区建新房，改善居住条件。

面临的问题与原因分析

调查发现，广安市城乡建设用地增减挂钩项目实施面临三个方面的问题。

（一）农户参与的积极性差异较大

调查发现，挂钩项目区农户参与的积极性差异较大，参与签约率最大的可达71.8%，低的为11.9%。差异原因主要受两个方面的因素影响：一是项目区房屋的实际情况，包括房屋是否废弃、修建年限长短、新旧程度和闲置情况等；二是对项目的知晓程度，农户对新政策的知晓程度会影响其思维判断。例如，2018年实施的广安区浓溪镇挂钩项目，因大部分农户都在家里，通过项目施工人员在丈量时的现场宣传和交流，涉及农户对政策知晓度较高，参与积极性高，涉及625户农户中，有449户参与并签约了挂钩项目，比例达71.8%。该项目中，剩余未签约的176户农户，因举家外出联系困难、房屋较新等原因未能参与。2019年实施的武胜县华封镇挂钩项目，因丈量时部分农户不在家，加之项目处于启动阶段，没有正式建房和拆旧，多数农户都处于观望状态，调查时点农户参与签约比例为11.9%。

（二）项目规划实施效果达成难度较大

挂钩项目规划实施效果实施对象重点是项目区的空置、破旧和废弃房屋，这些房屋位置较分散，随意性较大，以及必须要尊重农户的意愿，不可强拆；导致项目实施对象较零散、单体面积较小，实施和管理的难度增大，不仅影响项目的效益，还会加大项目规划实施效果的达成难度。调查时点，武胜县华封镇挂钩项目已签约农户67户，位置较分散，涉及的19个村民小组中，签约7户以上的仅1个，仅签约1户的有5个，剩余的13个村民小组中分别签约农户数在2至6户不等。

（三）项目区外的农户参与意愿强烈，却不能参与

据悉，挂钩项目的拆迁对象只针对村庄建设用地，即203图斑区域内的农户宅基地。在项目村实地走访时，部分农户表现出强烈的参与意愿，却因为不在203图斑范围内而不能参与。在邻水县石滓镇大步口村走访时，该村第六村民小组农户刘先生反映，听说挂钩项目落户该村，他与家人十分高兴，主动申请参与项目，却被告知自家房屋不在项目203图斑内而不能参与。据大步口村村支书陈先生告知，该村针对外出务工村民建有一个微信群，在发布挂钩项目落户该村之后，外出村民纷纷表示关注并向陈先生电话咨询，大部分村民参与意愿强烈，其中小部分村民因不在项目规划区域内而不能参与。

对策与建议

（一）政府牵头，结合全域实际，科学规划挂钩项目

建议广安市委市政府牵头，以全域优化布局为统领，以土地利用和经济发展方式转变为目标，科学规划全域挂钩项目；进一步完善全域规划，有序推进增减挂钩项目，创新项目推进机制，实现企业有发展、政府有收益、农民有保障的多方互利共赢。可结合农村宅基地确权颁证工作，将农村空置、闲置、破旧、废弃的房屋摸清位置和数量；再根据实际情况，高起点规划，从长期、中期、短期着眼，进行科学规划挂钩项目，增强项目的可操作性。

（二）强化挂钩政策的宣传力度，调动涉及群众的参与积极性

建议广安市县乡三级政府重视挂钩政策的宣传工作，结合挂钩项目规划计划，利用好媒体、网络、乡友群等渠道，积极、深入宣传挂钩政策，引导和鼓励涉及的群众自觉参与到挂钩项目中来，调动其参与积极性，助推挂钩项目顺利推进，加快新农村建设，优化用地结构，提高土地集约化利用程度，改善农村经济社会面貌。同时，正确应对项目区外的农户诉求，做好挂钩政策的正确解读和相关解释工作。